上诉人（原审原告）：阳春市春湾镇土区垌村禾楼经济合作社（以下简称禾楼经济合作社）。住所地：广东省阳春市春湾镇土区垌村委会禾楼村。
负责人：郭政和，社长。
委托代理人：张晓峰，广东国政律师事务所律师。
委托代理人：张志翀，广东国政律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市春城街道府前路102号。
法定代表人：罗汉杰，市长。
委托代理人：黄厚锋，阳春市法制局工作人员。
委托代理人：唐祥穗，阳春市林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）：阳江市人民政府。住所地：广东省阳江市江城区东风二路60号。
法定代表人：温湛滨，市长。
委托代理人：陈章钢、姚采伶，均为阳江市法制局工作人员。
上诉人禾楼经济合作社因诉阳春市人民政府、阳江市人民政府不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服阳江市中级人民法院（2016）粤17行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年1月10日，阳春市人民政府向土区垌村委会核发了春林证字（2005）第0033X号《林权证》和春林证字（2005）第00336X号《林权证》。春林证字（2005）第0033X号《林权证》登记的林权面积为2137.4亩，东至过天蚕岭背至叶山脊仔直至饿鬼推车岭分水为界；南至过天蚕岭脊至颜船坑尾；西至颜船坑底直至灰宝头，轿顶坳岭脊分水为界；北至清拐塘深龙坳至新兴火路分水为界。春林证字（2005）第00336X号《林权证》登记的林权面积为2993亩，东至挖蛇岭脊直至778.0标高为界，南至大河至大河尾岭脊，西至鸡蛛林木坑岭脊，北至新兴火路为界。上述两《林权证》均附有1:10000比例尺地形图。禾楼经济合作社2010年10月27日向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销上述两《林权证》，人民法院裁定驳回其起诉，裁定已发生法律效力。
2015年12月23日，禾楼经济合作社向被告阳春市人民政府属下的阳春市人民政府调处山林土地水事纠纷办公室提交调处申请，请求确认大东坑联办林场6200亩林地所有权、林木所有权为禾楼经济合作社所有。阳春市人民政府调处山林土地水事纠纷办公室审查后，于2015年12月28日作出春府林调不受字[2015]1号《不予受理通知书》，以禾楼经济合作社主张权属的上述一直由土区垌村委会管理使用、收益，阳春市人民政府分别于2005年1月10日和12日向土区垌村委会核发了春林证字（2005）第00335X号和春林证字（2005）第00336X号《林权证》，禾楼经济合作社提出与土区垌村委会争议的大东坑山岭权属清晰，不存在山林权属争议为由，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十一条的规定，决定不予受理。禾楼经济合作社不服上述《不予受理通知书》，向阳江市人民政府申请行政复议。阳江市人民政府受理后，于2016年1月26日向禾楼经济合作社发出《受理案件通知书》，2016年1月27日向阳春市人民政府送达《提出行政答复通知书》。2016年2月1日，阳春市人民政府向阳江市人民政府提交了《行政复议答复书》。2016年3月11日，阳江市人民政府向禾楼经济合作社和阳春市人民政府送达《行政复议案件现场勘验通知书》，确定2016年3月9日至2016年3月24日为现场勘验期间。2016年3月11日，阳江市人民政府组织禾楼经济合作社和阳春市人民政府工作人员进行现场勘验。经勘验，确认禾楼经济合作社申请确权的范围与春林证字（2005）第00335X号和春林证字（2005）第00336X号《林权证》范围一致，其中禾楼经济合作社持有《阳春县生产队土地房产所有证的附页》的沙牛比不在上述两证范围内。2016年4月7日，阳江市人民政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30日。2016年5月3日，阳江市人民政府作出阳府行复[2016]23号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持阳春市人民政府的阳春市人民政府调处山林土地水事纠纷办公室2015年12月28日作出的《不予受理通知书》（春府林调不受字[2015]1号）。禾楼经济合作社不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，对单位之间的林权争议进行处理是县级以上人民政府的法定职责。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第九条规定：“林权争议符合下列条件的，调处机构应当受理：（一）申请人与争议的森林、林木和林地有直接利害关系；（二）有明确的调处对象、具体的调处请求；（三）有具体的事实依据。”参照该办法的规定，申请人与其提出争议的林权有直接利害关系是调处机构受理的前提条件。本案中，禾楼经济合作社申请调处的林权，经调处山林土地水事纠纷办公室审查查明，阳春市人民政府已依法向土区垌村委会核发了春林证字（2005）第00335X号和春林证字（2005）第00336X号《林权证》，林权登记清楚，在法律上并无争议。因而，禾楼经济合作社申请调处的林权，与禾楼经济合作社没有直接的利害关系。禾楼经济合作社的申请不符合广东省人民政府行政规章规定的受理条件。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十一条规定：“人民政府林权争议调处机构收到林权争议申请书后，应当在10日内进行审查，对不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人……”。阳春市人民政府调处山林土地水事纠纷办公室收到禾楼经济合作社的林权争议申请书后，在10日内作出不予受理决定，并通知禾楼经济合作社，符合法律规定。禾楼经济合作社请求判令阳春市人民政府受理其林权争议申请的理由不成立，依法不予支持。
阳江市人民政府受理禾楼经济合作社的行政复议申请后，在法定期限内通知阳春市人民政府答复，并依法通知禾楼经济合作社和阳春市人民政府进行现场勘验。由于认为案情复杂，阳江市人民政府依法决定延长审理期限，并依法通知了禾楼经济合作社。在查明禾楼经济合作社申请调处的林权已依法登记，登记内容清楚无争议的后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并送达禾楼经济合作社。阳江市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。禾楼经济合作社请求撤销阳江市人民政府作出的阳府行复[2016]23号《行政复议决定书》的理由不充成立，依法不予支持。
综上所述，阳春市人民政府调处山林土地水事纠纷办公室2015年12月28日作出的春府林调不受字[2015]1号《不予受理通知书》以及阳江市人民政府2016年5月3日作出的阳府行复[2016]23号《行政复议决定书》符合法律规定。禾楼经济合作社申请阳春市人民政府履行法定职责以及请求撤销阳江市人民政府阳府行复[2016]23号《行政复议决定书》的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第六十三第三款、参照《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第九条第（一）项、第十一条的规定，判决：驳回原告阳春市春湾镇土区垌村委会禾楼经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由阳春市春湾镇土区垌村委会禾楼经济合作社负担。
上诉人禾楼经济合作社不服，上诉请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。主要理由是：上诉人的调处申请符合法定条件，阳春市人民政府依法应予受理，复议决定和一审判决对被诉不予受理决定予以支持错误；上诉人于1988年与阳春市林业局基地站签订的《一九八九年飞播区联办合同书》证明联办飞播区的地点，阳春市人民政府给土区垌村委会核发的两份《林权证》是错发，存在与飞播区重叠的事实；本案权属争议的事实存在，依法应予受理等。
被上诉人阳春市人民政府答辩称，阳春市政府给土区垌村委会核发的两份《林权证》是合法有效的权属凭证，禾楼经济合作社起诉上述两份《林权证》已被法院裁定驳回；禾楼经济合作社提出与土区垌村委会争议的大东坑山岭权属是清晰的，不存在山林权属争议；阳春市政府根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十一条的规定，决定不予受理是正确的，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人阳江市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持；本案上诉人主张权属争议的林地已经颁发了《林权证》，在这些《林权证》没有被依法撤销、注销的情况下，其对林地林木权属的确认效力应予认定，涉案林地林木权属登记清楚，被诉《不予受理通知书》正确，复议决定和一审判决予以维持正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：阳春市人民政府应申请向土区垌村委会核发的春林证字（2005）第00335X号《林权证》登记林地面积为2137.4亩，春林证字（2005）第00336X号《林权证》登记林地面积为2993亩，上述两份《林权证》登记的权属种类包括林地的所有权和使用权、林木的所有权和使用权四项内容，四项权属的权利人均登记为土区垌村委会。
2008年6月23日，阳春市林业局出具一份《证明》，内容为：“2008年6月18日，受阳春市公安局的委托，我局根据市公安局提供的春湾镇欧垌村委林地林权证[春林证字（2005）第00335X号及00336X号]的四至范围，与阳春县大东坑播区造林设计图中欧垌村的四至范围（1988年12月设计）进行了核对。……三、核对结果。1988年12月飞机造林设计面积欧垌村4318亩，现欧垌村委会的林地林权证面积5130.4亩。①欧垌村林地林权证5130.4亩中有3418亩与欧垌飞播区设计面积重叠，有1712.4亩没有重叠。②在欧垌村4318亩飞播造林设计面积中有3418亩与现欧垌村委会的林地林权证面积重叠，还有900亩林地没有与现欧垌村委会的林地林权证面积重叠，详见附件4。”
2010年10月27日，上诉人禾楼经济合作社就阳春市人民政府向土区垌村委会核发的春林证字（2005）第00335X、00336X号两份《林权证》向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销上述两份《林权证》，该案经阳江市江城区人民法院和阳江市中级人民法院一、二审审理，两级法院均以禾楼经济合作社起诉超过起诉期限为由裁定驳回禾楼经济合作社的起诉。
上诉人禾楼经济合作社根据该村与原阳春县林业局林业基地工作站于1989年3月2日签订的《一九八九年飞播区联办合同书》（合同编号：联飞合004号），以及与原阳春县林业局于1990年12月10日签订的《飞播林联办林场合同》和原阳春县林业局出具的该村缴交飞播费的《收款收据》等证据材料，主张土区垌村委会2005年领取的两份《林权证》登记的林权面积与飞播区面积存在重叠，侵占了禾楼经济合作社在飞播区大部分林地的权益，向阳春市人民政府提出调处山林权属纠纷申请，阳春市人民政府调处山林土地水事纠纷办公室于2015年12月28日向禾楼经济合作社作出被诉的春府林调不受字[2015]1号《不予受理通知书》，主要内容为：“你社于2015年12月23日向本办提出与土区垌村委会争议大东坑山岭，……面积6200亩的山林权属一案。经审查查明：你社所主张权属的上述山岭，阳春市人民政府分别于2005年1月10日和12日向土区垌村委会核发了春林证字（2005）第00335X号和春林证字（2005）第00336X号《林权证》。你社对上述两证不服，向阳江市中级人民法院提起了行政诉讼，经一、二审审理，均裁定驳回你村的起诉。你村不服终审裁定申请再审，阳江市中级人民法院驳回了你村的再审申请。因此，土区垌村委会所持有的上述2个《林权证》是合法有效的权属凭证。依照《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条‘县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据’的规定，你社现向我办所提出与土区垌村委会争议的大东坑山岭权属清晰，不存在山林权属争议。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十一条规定，决定不予受理。特此通知。”
本院认为，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》（以下简称《调处办法》）第二章“管辖与受理”中的第九条规定：“林权争议符合下列条件的，调处机构应当受理：（一）申请人与争议的森林、林木和林地有直接利害关系；（二）有明确的调处对象、具体的调处请求；（三）有具体的事实依据。”第十一条规定：“人民政府林权争议调处机构收到林权争议申请书后，应当在10日内进行审查，对不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本办法规定，但是不属于本机关受理的，应当告知申请人向有权机关提出。”根据上述规章规定，各级人民政府林权纠纷调处机构应按第九条的规定审查当事人的确权申请是否符合受理条件，按第十一条规定的期限作出是否受理的决定并告知申请人。《调处办法》第三章“调处依据”即从第十二条至第二十二条的规定，既属于立案受理后作出实体确权处理决定的依据，也属于立案阶段判断当事人的确权申请是否符合受理条件考虑的因素。如果当事人在申请人民政府调处机构就某块林地或者地上林木的权属纠纷作出确认处理时，提供了能够初步证明自己一方的权属主张符合《调处办法》第十二条至第二十二条规定的情形的证据材料，则应当认为其确权申请符合第九条第（一）项“与争议的森林、林木和林地有直接利害关系”和第（三）项“有具体的事实依据”规定的条件。换言之，在申请人能够提供符合上述条文规定的一种以上证据且相关证据经初步审查与实际发生权属争议的林地或者林木具有关联性的情况下，调处机构一般应当认定申请人的确权申请符合《调处办法》第九条的规定予以立案受理，经查明事实后依法作出实体确权处理决定，而不应当作出不予受理调处申请的决定。
《调处办法》第三章“调处依据”中的第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第二十条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外。”本案上诉人禾楼经济合作社根据该村与阳春县林业局于1989、1990年签订的两份飞播合同和原阳春县林业局出具的该村缴交飞播费的《收款收据》，以及2008年阳春市林业局出具的《证明》等证据材料，主张土区垌村委会2005年领取的两份《林权证》登记的林权面积与飞播区面积存在重叠，侵占了该社在飞播区大部分林地的权益，向阳春市人民政府提出调处山林权属纠纷申请。根据上述规章的规定，上诉人禾楼经济合作社申请确权时提供的证据材料，可以初步证明上诉人与土区垌村委会之间就涉案林地和林木存在实际的权属争议，其确权申请符合《调处办法》第九条规定的条件，阳春市人民政府应当依法予以立案受理。
上诉人禾楼经济合作社曾于2010年起诉请求撤销阳春市人民政府向土区垌村委会核发的涉案两份《林权证》，该案经阳江市江城区人民法院和阳江市中级人民法院一、二审审理，两级法院均以禾楼经济合作社超期起诉为由裁定驳回起诉。人民法院以超期起诉为由裁定驳回当事人针对涉案《林权证》的起诉，表明人民法院并未启动对涉案《林权证》的合法性审查并对涉案《林权证》登记内容是否存在错误等问题作出评判，因此，该案人民法院作出的驳回禾楼经济合作社对涉案《林权证》起诉的生效裁定，对于受理调处涉案林权纠纷申请的人民政府依法查清案件事实，对争议林地、林木的权属归属作出确权裁决，并根据裁决结果对发生错误登记的《林权证》相关登记内容予以纠正或者变更等，并不构成拘束。本案阳春市人民政府作出的春府林调不受字[2015]1号《不予受理通知书》，以禾楼经济合作社曾对涉案两份《林权证》不服提起行政诉讼，经人民法院终审裁定驳回禾楼经济合作社的起诉，故土区垌村委会上述《林权证》是合法有效的权属凭证，禾楼经济合作社提出与土区垌村委会争议的大东坑山岭权属清晰，不存在山林权属争议等为由，决定对禾楼经济合作社提出的调处申请不予受理，不符合《调处办法》第九条的规定，依法应予以纠正。阳江市人民政府作出被诉的行政复议决定和原审法院作出的一审判决，均未纠正阳春市人民政府作出的春府林调不受字[2015]1号《不予受理通知书》，属适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人禾楼经济合作社上诉请求改判撤销被诉的《不予受理通知书》和行政复议决定的理由成立，本院予以采纳。被上诉人阳春市人民政府、阳江市人民政府答辩主张，被诉的《不予受理通知书》和行政复议决定合法，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判，因理据不足，本院不予以采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销阳江市中级人民法院（2016）粤17行初12号行政判决；
二、撤销阳春市人民政府春府林调不受字[2015]1号《不予受理通知书》和阳江市人民政府阳府行复[2016]23号《行政复议决定书》；
三、由阳春市人民政府对禾楼经济合作社提出的调处申请重新作出具体行政行为。
本案一、二审案件受理费各50元，均由阳春市人民政府负担。
本判决为终审判决。